2010年5月，华为技术有限公司（以下简称为华为）以200万美元收购即将破产的美国三叶系统公司（3　Leaf　Systems）的特定资产。因其中包括若干涉及云计算领域的核心专利技术，美国外国投资委员会（the　Committee　on　Foreign　Investment　in　the　United　States，　CFIUS）以华为收购的专利会对美国“国家安全”构成威胁为由，要求华为剥离收购三叶公司所获得的全部科技资产。后华为迫于美国政府方面的压力不得不宣布放弃收购。华为在宣布放弃的同时，发表了一封致美国政府的公开信。在这封将近三千字的公开信中，华为试图澄清其同中国军方之间并没有美国所声称的紧密联系，不存在美方所谓的“窃取美国机密信息”和“特殊时期发动网络攻击”的国家安全威胁担忧。在公开信的结尾部分，华为希望“能够通过美国公平与正义的调查流程”还自身一个清白。 
　　一、国会干预华为在美业务，建议CFIUS开展国家安全审查 
　　作为对华为公开信的回应，美国众议院情报委员会（House　Permanent　Select　Committee　on　Intelligence）于2011年11月对华为和中兴通讯股份有限公司（以下简称中兴）展开正式调查，并于2012年10月8日发表了《由中国电信公司华为和中兴通讯带来的美国国家安全问题》（Investigative　Report　on　the　U.S.　National　Security　Issues　Posed　by　Chinese　Telecommunications　Companies　Huawei　and　ZTE）的报告，质疑华为、中兴对美国国家安全造成的威胁。报告指出美国电信部门越来越倚重外国的电讯服务商，其中不乏与外国政府有关联的企业，因而网络安全存在隐患。加之美国社会对网络的依赖，所以美国需要用威胁评估方式（risk-based　approach）对为来自全球的电讯服务商开展安全评估。报告同时指出由于中国政府对中国企业的控制和影响，及其与华为、中兴的亲密关系，因而有可能通过华为和中兴采取窃听机密、袭击网络等一系列威胁美国安全的行为。报告还针对华为、中兴进一步开展在美业务提出五点建议。 
　　其中，建议一指出美国应对中国电信企业进一步渗透美国电信市场保持警惕，CFIUS必须阻止华为和中兴参与的可能威胁美国国家安全的收购活动。建议一同时指出寻求扩大CFIUS审查权力使之包括购买协议的立法建议应受到国会相关委员会的全面审议。建议五提出美国国会司法委员会（Committees　of　jurisdiction　in　the　U.S.　Congress）应考虑相应立法以更好解决与外国政府有关联的电信公司或因其他原因而不能被充分信任的电信公司在美建设关键基础设施所带来的威胁。这一立法活动可以包含两部分内容，即增加与私有部门团体的信息分享和扩大CFIUS审查权力使之包括对购买协议的审查。建议一和五至少透露出三个信息：一是华为中兴的发展已经对美国的电信产业产生竞争压力，进而迫使国会夸大其对美国国家安全的负面影响。二是国会有意扩大CFIUS安全审查涵盖领域，加强CFIUS在对外资收购活动中的监督力度，增强其作为外资领域国家安全的保护屏职能。三是国会将更多地发挥对CFIUS审查的立法监督职能。而后两点也正是美国对外资国家安全审查制度产生、发展所遵从的一贯趋势。   想要写好一篇毕业论文，毕业论文写作的格式是必须了解的，下面是应届毕业生小编推荐的大学本科毕业论文格式要求，欢迎阅读：免费论文下载
　　二、国会制定《埃克森——弗罗里奥修正案》，开启对外资安全审查大门 
　　美国对外资一直以来采取宽松的政策。里根总统就曾说过：“国际直接投资给美国带来了实质利益，因此美国始终如一地欢迎它们。美国为外来投资者提供一个富有吸引力的国内经济环境，以法律制度确保它们公平、公正、平等的待遇。只有当美国的安全及其他相关利益受到损害时，这种待遇才有可能被取消。这正是同美国的国际法律责任相一致的。”但是，汹涌而来的国际投资最终遭到了质疑。反对者们指出，国际投资极有可能是受母国政府控制的政府行为，或者是针对美国限制高科技产品出口而制定的对策。无论如何，国际投资都有可能使外资企业或者外国公司通过对目标公司的收购控制其掌握的核心技术，从而使美国失去在科技和经济领域的龙头地位。面对这些质疑，福特总统于1975年发布第11858号行政令设立CFIUS，专门用来监视外资对美国的影响，同时协助政府实行与外资相关政策。但是，1975年行政令仅赋予CFIUS审议外国投资的权力，而没有赋予其采取实质性措施的权力。由于缺乏配套的专门法律制度，CFIUS在成立初的十年内没能有效地阻止或限制外资进入。 
　　詹姆斯·戈德史密斯（Sir　James　Goldsmith’s）对固特异轮胎与橡胶公司（Goodyear　Co.）的敌意收购案和日本富士通公司（Fujitsu　Ltd.）对拥有敏感技术的美国仙童半导体公司（Fairchild　Semi-conductor　Co.）收购案后，国会意识到需要制定一部专门的外资并购国家安全审查法律以进一步维护美国在该领域的国家利益，于是通过了《1950年国防产品法》修正案——《埃克森——弗罗里奥修正案》（Exon-Florio　Amendment）。该修正案规定总统可以审查任何收购美国公司的行为，并在其他法律规定无法为国家安全提供充分和适当保护的时候采取适当措施中止或终止可能威胁美国国家安全的收购活动。　该修正案列举了三个考量因素判断外资并购行为是否威胁美国的国家安全，即国防所需的国内产品，国防所需国内工业的产能，包括人力资源、产品、技术、材料和其他物资和服务的可用性，外国人对影响国防需求的美国国内产业及其商业行为的控制程度。后里根总统签发12661号总统令（Executive　Order　12661）授权CFIUS执行该修正案，使其从一个最初只对外国投资的数据进行调查与分析的纯行政机构变成一个拥有对外国投资者并购美国企业进行实质审查，并在总统决定暂缓或阻止某些并购行为时拥有广泛建议权力的机构。
三、国会通过《伯德修正案》，确立对外资安全审查监督的法律地位 
　　法国Thomson-CSF对美国LTV公司导弹业务的收购计划同样遭到了国会的反对。原因之一是法国政府拥有Thomson-CSF母公司法国Thomson　S.A.59.2%的股权，所以国会认为Thomson-CSF的收购行为可能受法国政府操纵。原因之二是目标公司LTV握有美国国防部门的多份合同，同时握有一些机密武器的开发和运用技术。该项交易如果成功，LTV将成为美国历史上首个被外资收购的美国国防部门主要承包商，法国政府也会相应地获得LTV拥有的敏感技术。CFIUS于是同Thomson-CSF进行商谈以期达成有关适当控制敏感技术外流的缓和协议（mitigation　agreement）。当谈判失败后CFIUS建议美国总统拒绝该项收购。Thomson-CSF被迫撤回申报，并对原先的收购协议做了实质性变更，同意与美国的Loral公司合作共同收购LTV的导弹业务，且Thomson-CSF最终将收购的股权数控制在6%。Thomson-CSF做出这一让步之后美国政府批准了该项收购。政府虽然已经对这一交易点头，但国会仍对其持质疑态度。国会指出Thomson-CSF对LTV的收购表明政府对涉及国防和代表国家竞争力的美国公司保护不力。为了避免此类情况再度发生，国会在《埃克森—弗罗里奥修正案》基础上做了三项重要改变，通过了《1993财年国防授权法第837（a）条》（Section　837　（a）　of　the　National　Defense　Authorization　Act　for　Fiscal　Year　1993　（P.　L.　102-484）），即《伯德修正案》（Byrd　Amendment）。 
　　《伯德修正案》的第一大改变是规定如果收购方是由外国政府控制或者代表外国政府的话，那么该项收购活动就必须接受国家安全审查。这一规定使得与政府有关联的外资并购美国的难度大大增加。牵涉政府的收购由原先的“损害国家安全威胁”审查标准（threatens　to　impair　the　national　security）降低到“可能影响国家安全”标准（could　affect　the　national　security），审查门槛大大降低。同时，该修正案对外国政府（foreign　government）采取广义解释，将政府定义为包含任何政府或行使政府职能的机构，将判定公司由外国政府控制或者代表外国政府的权力交由国家安全审查的执行部门。 
　　《伯德修正案》的第二大改变是在《埃克森—弗罗里奥》修正案的基础上新增两个考量因素：一项涉及向支持恐怖主义、支持导弹技术扩散及生化武器的国家出售物资、设备或技术的交易对国家安全存在的潜在影响；一项涉及美国处于领先地位技术的交易对美国国家安全的潜在影响。第一个新增的考量因素要求CFIUS拒绝那些可能导致出售军用设备给与恐怖主义有关联国家或可能拥有大规模杀伤性武器国家的交易。第二个新增的考量因素为考虑并购之后的第三方交易对美国国家安全的影响提供法律依据。 
　　《伯德修正案》的第三大改变是国会通过增加报告书的要求而进一步掌控外资在美活动。日本富士通收购美国仙童半导体案导致《埃克森—弗罗里奥修正案》的产生，法国Thomson-CSF收购美国LTV案又产生了《伯德修正案》。这两个案件有一个共同点，即收购案都因牵涉敏感技术而遭到国会以国家安全为由的质疑与反对，但政府都没有因此而阻止并购。《伯德修正案》在原有基础上要求总统在审理完一个交易案后立即将他的决定以报告书的形式告知参众两院的代表，且报告书中应包含做出最终决定的原因以及借鉴的考量因素。除此之外，《伯德修正案》要求总统每四年向国会做一次详细的分析报告，以确定是否存在一个或多个国家或公司合谋收购在研发、关键技术方面具有领先地位的美国公司，以及是否存在外国政府主导或帮助下的以获取与关键技术相关的商业机密为目的的间谍行为。增加总统报告的要求表明国会欲在政府主导下的外国投资国家安全审查中发挥更为积极的政治监督作用。 
　　四、国会制定FINSA，扩大对外资安全审查的监督力度 
　　2005年的中海油竞购优尼科（Unocal　Co.）案和2006年的迪拜港口世界（Dubai　Ports　World）案再一次将CFIUS及其主导下的国家安全审查引入公众视线。在全球化浪潮的推动下，这一次的影响远超前两次，外资并购安全审查最终成为全球关注点。由于中海油与迪拜港口世界都属于国有企业，根据《伯德修正案》的规定，CFIUS必须对它们展开安全调查。有意思的是，这一次的反对声又来自国会。 
　　在中海油给出18.5亿美元的收购报价后，美国的中国威胁论者们就开始制造舆论，指责中海油的这次收购是中国政府指使下的有预谋的行为，意在抢夺宝贵的石油资源。国会担心如果中海油竞购成功，就等于把战略资源拱手相让于中国，这无异于养虎为患。国会于是对中海油的竞购设置重重障碍，最终迫使中海油退出竞购。危机虽然暂时解除了，但国会对竞购过程中政府表现出的不明朗态度表示不满，同时担心现有的审查制度不能适应新时期的要求。“危机”一波未平一波又起。在中海油退出竞购后不久，阿联酋的迪拜港口世界收购拥有美国六大港口经营权的英国半岛—东方航运公司（Peninsular　and　Oriental　Steam　Navigation　Co.），并主动向CFIUS提交了审查申请。这一收购活动同样遭到国会的极力反对。国会反对的理由主要有三点，一是该案涉及美国重要港口安全，二是9/11事件的劫机者中有两人来自阿联酋，三是阿联酋为基地恐怖组织的主要资金来源。但国会没能说服政府阻止该项并购案。小布什总统对该案点头后美国舆论一片哗然，反对之声此起彼伏。国会推波助澜，顺势重新审视了CFIUS的审查过程，并颁布了新的外国投资国家安全审查法案——《2007年外资与国家安全法案》（Foreign　Investment　and　National　Security　Act　of　2007，FINSA），对《埃克森—弗罗里奥修正案》和《伯德修正案》予以继承和发展。
首先，FINSA是美国政府和国会利益调和的产物。FINSA一方面仍然开宗明义，指出该法案的目的不是阻止外资，而是在保证美国国家安全的情况下更好地吸收外资，从而保持美国政府一贯标榜的对外资友好形象。另一方面，FINSA要求政府每年向国会提交报告，通报这一年度CFIUS审查的所有案件，以此加大国会对外资安全审查的监督力度。 
　　其次，FINSA新增五个考量因素供总统或CFIUS判断外资并购是否对国家安全构成威胁。这五个因素可分为三大类。第一类是涉及核心基础设施、核心能源资产、关键技术的考量因素。第二类是有关外国政府在防止核武器扩散、防止恐怖主义以及出口管制方面的政策的考量因素。第三类是涉及外国国有企业收购的考量因素。FINSA同时授权总统和CFIUS增加其认为合适的普遍适用或针对个案的其他类似因素为考量因素，从而进一步加大了审查机构的自由裁量权和国会参与监督的可能性。 
　　再次，FINSA以立法形式确立CFIUS为对外资展开国家安全审查的机构。《埃克森—弗罗里奥修正案》时代的CFIUS仅作为总统授权下的执行机构（designee）而存在，即总统通过行政命令将对外资的国家安全审查权力交予CFIUS执行。没有以立法形式确立CFIUS的审查机构地位被认为是《埃克森—弗罗里奥修正案》的一大缺陷，因为这使得CFIUS仅仅作为总统的附属物而存在，它的决定无时无刻不受政府的外交政策左右，从而在无形中降低了CFIUS的重要性及其决定的权威性。但从另一角度来看，确立独立法律地位后的CFIUS更容易受到国会的政治影响。 
　　五、国会对外资政治监督的必然性及中国企业的应对措施 
　　援引“国家安全”作为对外资国民待遇原则的一个例外已经被世界各国政府所接受，并通过国内立法形式加以确定。所以，对外资并购的国家安全审查在制度机制的设定下首先体现的是它的法律性质。但是，该制度在其显性法律性的背后是隐性的政治性。这种政治性通过法律规定的模糊性予以实现。 
　　美国对外资的国家安全审查制度自始至终都没有对最为关键的“国家安全”做出定义，而仅仅给出总统或CFIUS在审查时应当考虑的参考因素，如并购是否涉及国防产业，并购是否涉及重要基础设施和技术，并购是否是外国政府控制下的交易，并购是否涉及美国能源及其他重要资源。在罗列出参考因素后，该法用一兜底条款规定总统或CFIUS可以在其认为适当的时候援引FINSA阻止外资的并购活动，从而将审查的最终决定权交给总统及CFIUS。加之FINSA明文规定了国会对外资并购的监督权力，所以美国的外资并购国家安全审查实质上是美国政府和国会博弈下的对外资的一种政治审查。 
　　此次国会对华为、中兴展开国家安全调查正是基于其国内法FINSA而实施的政治监督和干预。这种干预是赤裸裸的，却又是合法的，因为它有FINSA作为依据。FINSA的存在也是合理的，因为国际商事活动遵循主权至高性原则。这就为中国企业进军美国市场提出了一个难题。现阶段中国的对外投资企业中，大部分为国有企业，其余的非国有企业也大都和政府有着千丝万缕的联系，国会要援引FINSA阻止中国企业进入美国市场并非难事。 
　　未来中国企业要想更好地进军美国市场，要从企业商业策略和国家法律规定两方面入手寻求出路。企业的商业策略包括咨询美国并购律师和公关公司以熟谙美国的并购法律制度和FINSA审查过程，抓住一切可以利用的资源获得国会中亲华或中立议员对投资活动的支持。国家制度层面上，2011年2月3日，国务院办公厅颁布了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，对外资并购境内企业安全审查做出原则性的规定。同年8月25日商务部颁布了《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》并于2011年9月1日起实施。这些规则的颁布与实施意味着中国外资并购国家安全审查体系的基本完成。这一制度的存在及完善将为我国企业赴美投资提供一个可以与美方讨价还价的制度平台。国会今后对中国企业的商业行为进行政治干预时就不得不考虑美国企业投资中国时可能遇到的国家安全审查。