一、平潭综合实验区建设和发展的时代背景 
　　（一）中国的海西建设战略 
　　2009年5月14日，国务院支持海西建设《意见》指处：“在现有海关特殊监管区域政策的基础上，进一步探索在福建沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域，实施更加优惠的政策”。当年7月，福建省省委、省政府作出设立平潭综合实验区的决定。2010年2月，福州（平潭）综合实验区更名为平潭综合实验区，设立平潭综合实验区党工委、管委会，作为福建省省委、省政府的派出机构，并被赋予设立区市及部分省级经济管理权限。 
　　（二）平潭的对台优势 
　　平潭综合实验区对台区位优势突出，具体体现在平潭岛地处台湾海峡中北部，距台湾新竹仅68海里，是中国大陆距台湾本岛最近的地区。平潭综合实验区的开发倡导“逐步把平潭综合实验区建设成为两岸人民合作建设、先行先试、科学发展的共同家园。”①再者，平潭综合实验区建设的五大重要任务中，特别强调了“构建两岸区域合作前沿平台”②和“构建两岸直接往来新的便捷通道”。③ 
　　（三）税收政策对经济产业结构升级和转型的积极作用 
　　平潭综合实验区的设立处在中国产业结构升级和转型的阶段，因此平潭综合实验区的前期招商引资与后续的产业规划与发展有别于以往的其他中国有特殊经济政策的地区建设。如今，基础的加工及代工产业大量转移到如菲律宾、印度、斯里兰卡等发展中国家，平潭综合实验区所针对的台商中有不少的一流企业已经完成了像其他低成本发展中国家的产业转移。在这样的大环境背景下，平潭综合实验区以什么样的优势吸引投资显得尤为重要。 
　　税收政策作为投资的软环境及保障政策的重要内容，对投资有引导的作用。平潭的税收优惠政策若制定、实施得当，将促进平潭综合实验区产业升级、促进对台经贸合作、促进特殊区域发展、促进两岸往来。④ 
　　二、平潭综合实验区税收政策分析 
　　（一）现有税收政策的特点与及其发展趋势 
　　平潭现有的税收政策主要来源于两份文件，一是国家发展和改革委员会于2011年11月下发的《平潭综合实验区总体发展规划》；⑤另一份是财政部和国家税务总局联合下发、自2011年12月1日起执行的《关于福建省平潭综合实验区营业税政策的通知》，进一步确定了福建省平潭四项营业税优惠政策。同时，《平潭综合实验区总体发展规划》中，列举了七项税收政策，而大部分的税收优惠体现在与平潭有关的航运及物流方面。笔者归纳两份文件中的主要税收优惠政策如下： 
　　1.对从境外进入平潭与生产有关的货物给予免税或保税。在增税过程中，配合平潭创新通关制度⑥，针对“一线”⑦和“二线”⑧采用不同的税收策略。 
　　2.对设在平潭的企业生产、加工并经“二线”销往内地的货物照章征收进口环节增值税、消费税。 
　　3.对平潭企业之间货物交易免征增值税和消费税等等。物流，为平潭建立航运港口、物流基地提供重要保障。参照厦门经济特区的发展，不难发现，平潭综合实验区希望与厦门一样通过建设如自由港般有吸引力、有具体优惠内容的港口及物流基地，以点到面带动全岛各方面的发展。即，先期以航运、物流方面的税收优惠政策为主，待平潭发展到一定阶段后，进一步改善其它税种及税率。平潭综合实验区的建设欣欣向荣，但同时笔者认为我们也要看到平潭的税收政策存在以下不足，具体表现在平潭综合实验区财税部门的工作困境中。 
　　（二）平潭综合实验区财税部门的工作困境 
　　在实践与调研中，平潭当地的地税、国税等相关工作部门均反映其工作上存在诸多困难，具体体现在以下几个方面： 
　　首先，税务部门受到多重管辖。根据我国机构设置，税务系统是垂直管理的，而目前平潭综合实验区的行政区级别定位尚未确定，故当地的税务局同时受到多重管辖：就平潭地区开放开发而言，需要听从平潭综合实验区管委会的建议；从垂直管辖而言，不仅要受到原上属单位福州税务局、福建省税务局的管辖，鉴于平潭特殊实验区的地位，还会收到相应部门的最高机关直接下发的文件。这样的多重管辖造成了某些事情无人管，某些事因人人管而相冲突局面，并为具体优惠措施的制定提供了较大的难度。 
　　其次，税收政策太过宽泛。根据《平潭综合实验区总体发展规划》，平潭综合实验区的具体税收措施涉及财政部、税务总局、海关总署、发展改革委、商务部等有关部门。但从实际出发，要让这些国家部门专门商讨有关平潭的具体优惠措施的机会与可能性少之又少，并且这些优惠措施的制定人员没有参与平潭岛的具体开放开发及其相关建设，要让他们为平潭岛度身定做出适宜优惠措施更是难上加难，从而平潭岛的具体税收优惠措施搁浅。 
　　最后，税收政策无从施展。平潭虽然以飞快的速度⑨发展，但全岛仍处在基础设施的建设阶段，硬件设施尚未到位。同时由于平潭综合实验区管委会是省委、省政府的派出机构，不具有独立的法律主体地位，造成在诸多事务如土地审批上的困难。再者，平潭综合实验区尚处在“无法可依”的阶段，仅凭国家文件进行建设，缺乏法律保障的软环境。平潭综合实验区在招商引资的过程中观望者较多，而实际投入企业的较少。可以说，目前平潭综合实验区的企业尚无法“撑起”这一套税收政策，即便这些政策没有具体落实的优惠措施。 
　　三、平潭综合实验区税收优惠立法问题 
　　（一）平潭综合实验区税收优惠的立法权归属 
　　目前，平潭综合实验区的税收优惠政策主要来源于国家相关部门下发的文件。这不是长久之计，平潭综合实验区的行政级别升级及其被授予立法权是迟早的事。授权立法是指享有立法权的授权主体，即立法机关，授予授权机关立法权限的活动，其授权主体只能是享有立法权的立法机关。在中国，授权主体通常是国家立法机关，即全国人大及其常委会，而授权主体既可以是地方机关，也可以是行政机关。目前，福建省人大及其常委会拥有省级地方立法权，福州市人大及其常委会拥有较大市的地方立法权，厦门市人大及其常委会拥有其经济特区的地方立法权。以上地方立法权，均属于职权立法权。照此理，虽然目前平潭综合实验区的管理机构平潭综合实验区管委会仅是省委、省政府的派出机构，不具有独立的法人地位，但随着平潭的发展及平潭综合实验区的行政区改革，平潭综合实验区将取得被授权立法的资格。 
　　（二）税收优惠立法考虑的方面 
　　考虑到平潭综合实验区的定位，平潭综合实验区的税后优惠立法主要有一下几个考虑的方面： 
　　首先，作为两岸交流合作先行先试的示范区，“先行先试”赋予了平潭综合实验区有别于大陆其它地区的税收特权。而“先行先试”的领域主要在于对台工作，如对台资企业的税收优惠政策。同时，平潭综合实验区的建设围绕的“五个共同”⑩中，包含了“共同管理”这一两岸合作的新命题。因而在税收立法过程中是否要考虑台资企业的税收意见、是否要考虑居住在平潭的台湾同胞的建议，均为史无前例的创新之举。 
　　其次，平潭应如何借鉴国内特殊区域的产业税收优惠政策，促进平潭综合实验区的产业升级。在中国产业结构升级、产业转型的大背景下，平潭综合实验区打算构建具有竞争力的特色产业支撑体系，积极承接台湾产业转移，发展节地、节能、节水、低排、高附加值的产业，重点发展高新技术产业、海洋产业、旅游业和现代服务业。 
　　最后，平潭应如何利用其“先试先行”的税收优惠政策为其带来强劲的发展势头。目前，中国诸多沿海地区均采纳优惠政策促进自身发展，与此同时各国也纷纷推出其税收优惠政策吸引外资，在这激烈的竞争中，平潭要如何利用“先试先行”从诸多的竞争对手中脱颖而出，显得尤为重要。 
　　四、小结 
　　平潭综合实验区作为“先试先行”的示范区，在与台湾的经济、文化合作方面大有作为。为此，作为保障政策的重要内容的税收政策，不仅是投资交流的重要软环境之一，还关系到每个企业及个人的利益。目前平潭的税收政策多集中在航运、物流领域及对台的通关操作，随着平潭综合实验区的基础设施建设的完善与招商引资的进一步发展，平潭综合实验区的税收优惠政策将发展从单一走向全面，走框架走向具体的演变。