地方性法规在国家法律体系中起着承上启下的作用，其中部分是对法律、行政法规的配套规定。同时，其本身也需要政府规章及规范性文件进行配套，以提升法规的执行力，确保地方性法规有效实施。 
　　一、法规配套建设的必要性 
　　所谓法规配套建设，是指依据法规授权，政府及其相关部门制定出台配套性、实施性的规章或规范性文件，或者政府或相关部门根据实际需要对法规的原则性规定作出细化规定，促进和保障法规的实施的活动。 
　　地方性法规需要有相关配套规定，有其客观原因：一是法规因体例、结构、内容所限以及受条件、时机、立法技术水平等客观因素的制约，难以作出系统、完备、详尽的规定，不可避免会出现授权性规定或原则性规定，需由政府及其有关部门作出配套完善。二是法规的性质决定的。地方性法规的稳定性与经济社会快速发展的变动性本身存在一定的矛盾。一方面立法要及时总结成熟经验，另一方面要为以后的调整补充留下空间。因此，对法规辅以配套规定，能更好地处理法规稳定性与变动性、前瞻性与阶段性的关系。 
　　二、法规配套建设的种类 
　　从广义上来说，基本上每个地方性法规都可以出台相应的配套规定。但有些法规操作性比较强，不出台相应的配套文件不影响其具体实施或影响甚微。狭义上的法规配套建设，仅是指如果不出台配套的规范性文件，将影响法规主要制度或重要内容实施的情况，也是我们探讨的对象。以广西南宁市现行有效的37件地方性法规为例，需要作出配套规定的地方性法规达23件，占全部现行有效法规的62%。 
　　再以该市地方性法规为例，根据配套规定的权限来源，可以将法规配套建设种类作如下划分： 
　　（一）根据法规的授权，必须开展的法规配套建设 
　　按照行政法的理论，行政权力来源于法律法规的授权。此类授权，既是权利也是义务。一旦法规授权，即表明被授权主体享有制定配套文件的主体资格，同时必须履行出台配套规定的义务。据统计，由法规授权政府或相关部门进行配套建设的情况比较普遍，根据情形的不同又可细分为： 
　　1.鉴于需规范的事项内容较为丰富、可独立成体系，须另行规定。如《南宁市公益林条例》第25条第四款规定：“对各级公益林林权权利人经济补偿的具体办法由市人民政府制定”。 
　　2.由于部分条款或内容立法时机尚未成熟，地方性法规仅作原则性规定，交由政府或有关部门作出具体规定。如1996年市人大常委会通过的《南宁市城市规划条例》第44条规定，农村个人住房建设应当统一规划，相对集中，与村镇建设相结合，具体办法由市、县人民政府制定。 
　　3.需规范的事项主要属于政府及其部门的具体职责，或该事项需要根据实际情况及时作出调整，不宜由法规作出规定。如《南宁市献血条例》第16条第三款规定，临床用血费用报销办法由市人民政府另行制定。 
　　4.属于技术类标准、规范的，由政府或有关部门制定更为适当。如《南宁市城市规划条例》第27条规定：“……后退的具体标准，由市人民政府在南宁市城市规划技术标准中规定”。 
　　5.由于适用地域的不同以及适用标准和条件的不同，需授权不同主体作出细化规定。如《南宁市养犬管理条例》第6条第二款规定：“村民委员会……从养犬管理经费中列支，具体办法由市人民政府和县（区）人民政府制定”。 
　　（二）法规未明确授权，但是根据法规条款或内容应该实施的配套建设 
　　对此类配套建设，法规未直接、明确授权制定配套政策，如果不制定相应的配套规定，法规的核心制度或重要制度都难以实现。因此，从实质上看，出台相应的配套文件是必须的。但此类配套规定的出台更多依赖于法规实施主体的主动作为，所以法规实施主体的选择直接决定了配套制定是否能够及时出台。按照配套规定对法规实施的影响，又可以具体分为： 
　　1.法规作了原则性规定，需相应配套建设才能实现法规的主体制度。《南宁高新技术产业开发区管理规定》第8条、第10条是优惠政策，第14条至第20条为鼓励政策、第21条是奖励政策，这些原则性规定构成了开发区主体制度，但都需要市人民政府或开发区管委会进一步作出细化和明确才具有操作性。如没有配套实施政策，鼓励政策难以落到实处。 
　　2.法规规定了某一原则和制度，需要相应的配套建设才能使法规的重要制度得以落实。鉴于法规缺乏操作执行的具体规定，某些原则规定本身包含了实施机关要通过配套规定予以实施的要求。如《南宁市河道与堤防建设管理条例》第13条作了“河道采砂依法实行统一规划制度与采砂许可制度”的原则性规定。但统一规划制度和许可制度的具体内容，有赖于配套规定才能实施。借助于政府规章《南宁市河道采砂管理办法》，使得采砂许可的条件、期限等内容得以明确，采砂许可制度得以有效实施。 
　　除上述分类外，还可以按照配套的内容对配套建设进行分类。实践中，大部分的配套文件都是就法规的某一方面内容或部分条款作出细化规定，如前文所举的例子。但也存在需就整件法规制定实施细则或者办法的情况，如《南宁市城市节约用水管理条例》第二十七条规定，市人民政府可以根据本条例制定实施细则。 
　　三、南宁市地方性法规配套建设的总体情况 
　　（一）南宁市地方性法规配套建设情况 
　　从目前统计数据来看，部分与实际工作密切相关的配套规定得以快速颁行，如高新区、经开区和东盟开发区配套优惠政策，部分技术、标准如户外广告设置相关技术规范也已经制定；有些配套规定在法规实施后暂时没有制定，但后来成为经济社会发展亟需后出台步伐加快，如鼓励设立民办幼儿园的配套规定在最近两年公立幼儿园缺口巨大、无法满足实际需求的背景下，已由市政府制定颁行。但是，从实际情况来看，仍有相当部分的法规配套规定尚未出台。（二）法规配套建设不能顺利开展的原因 
　　通过针对部分仍未出台配套规定的法规进行分析研究，配套建设进展缓慢的原因主要包括： 
　　一是对法规配套建设在法规实施中的重要作用认识不够。无论是立法部门，还是执法部门，过去都更重视法规本身的制定，相对忽视配套规定的制定，没有将法规配套建设摆到突出位置。 
　　二是对法规配套建设缺乏制约和规范。目前法规配套建设机制尚在探索之中，还未形成制度化和规范化，且人大及其常委会没有从职责上明确推动法规配套规定制定的责任部门（或协调机构），也缺乏对配套规定制定的时间要求。 
　　三是某些配套规定制定的难度较大。有些问题本来就是立法过程中遗留下来的难题，这些难题并未因法规的通过而自然解决，在制定配套规定时再一次显现出来。 
　　四是部分配套规定建设需要总结实践和积累经验。法规实施与配套规定的出台，是一个互动的过程。法规的实施推动配套规定的出台，配套规定的出台又促进法规的实施，但都有赖于实践和经验。 
　　五是部分法规实施主管部门不积极。一些法规对部门利益进行了调整，对部门间的权力进行了重新配置，增加了相关责任和义务，相关部门对落实这样的规定不积极不主动。 
　　此外，部门协调、立法技术等因素也会影响配套规定的及时出台，实践中还存在因为情况变化，原本需要配套的政策因未及时制定而失去其必要性等情况。 
　　四、完善法规配套建设的建议 
　　（一）强化对法规配套建设重要意义的认识 
　　加强法规配套建设是法规有效实施的重要保障。法规配套规定是法规体系的重要组成部分。完善法规配套建设，是法规实施的有效支撑，是法规实施的重要保障。 
　　完善法规配套建设是依法行政的重要内容。《中华人民共和国立法法》第73条第二款规定，为执行法律、行政法规、地方性法规的规定可以制定规章；《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》（2010年自治区人民政府令第58号）第5条规定，有下列情形之一的，可以制定规范性文件：法律、法规、规章和上级规范性文件对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、不便操作；法律、法规、规章和上级规范性文件授权制定规范性文件。因此，贯彻实施地方性法规，并对有关规定进行细化是依法行政的重要内容，也是政府及其有关部门的重要职责。 
　　健全法规配套建设是完善地方立法体系的重要途径。地方立法体系由法规、规章和规范性文件组成。规章和规范性文件作为地方立法体系的重要组成部分，在设计之初就承担了与法规配套的历史使命，担负着细化和补充法规的任务。从现有的政府规章和规范性文件的制定情况来看，执行性、实施性的规定占了相当大的比重。因此，完善法规配套建设，及时出台相应的规章、规范性文件是完善地方立法体系的重要途径。 
　　（二）完善法规配套建设的措施 
　　根据现行立法体制和执法机制，可以考虑从以下几方面建立完善配套规定及时出台的制度机制： 
　　第一，注重规划安排。在法规草案起草时对拟确立的重要制度、原则和措施的实施办法、配套规定作出设计安排，进行专题论证。在法规提请审议时，起草部门应当对法规通过后所需的配套规定及制度安排情况，作出说明。在立法工作的部署安排上，凡是与法规配套实施的规定，应当优先立项，优先起草，优先审批，确保与法规实施同步出台。 
　　第二，加强协调落实。在进行法规审议时，对法规实施有重要影响的配套措施准备情况，人大及其常委会应当给予关注和重视，必要时，应当在审议意见中作出说明。法规在市人大常委会审议通过后，应当积极利用报自治区人大常委会审批的时间，督促实施主管部门积极研究，并要求其及时向常委会立法机构报告配套规定制定情况。 
　　第三，明确责任分工。为了更好地促进法规的实施，法规配套规定原则要求与法规同步实施。对涉及面广、情况复杂、需要在实践中积累经验的配套规定，可以在法规实施后一段时间推出，但不能滞后太多。一些正在改革进程中的事项，也要根据改革进程和实践发展需要，适时推出配套规定。配套规定的制定，不仅要明确法规实施部门的责任，也要发挥政府法制机构的作用，并落实责任分工，使法规配套建设主体明确、责任落实。 
　　第四，建立督查机制。在配套规定出台进程中，立法机关要发挥监督推动作用。人大常委会立法工作机构要将法规配套建设作为立法协调工作的重要内容，完善工作机制，加强与政府法制机构、法规实施部门的沟通，督促其及时出台相应的配套措施。 
　　第五，借助其他平台。人大及其常委会还可以将法规配套建设情况作为地方性法规执法检查和立法后评估的重要内容，通过执法检查和立法后评估加强法规配套建设，督促有关部门尽快完善配套建设，进一步提升法规的执行力。 
　　随着中国特色社会主义法律体系的建成，法规配套建设与法规的修改完善一样，都是当前和今后一个时期的重要任务。我们要从完善地方立法体系的高度来认识性法规配套建设的重要意义，不断积极探索和深入研究完善法规配套建设的措施、方法，并从体制、机制上建立健全法规配套建设，推进地方性法规有效实施，提升法规的执行力。