自2009年以来，我国产业集聚区建设经过三年多的规划、发展，成效日渐显现，在技术创新、产业转移、就业、招商引资等方面发挥了积极作用，推动了区域经济建设和社会和谐发展，对建设美丽园区、美丽中国做出了积极贡献。以人口和农业大省河南省为例，2012年集聚区规模以上工业主营业务收入24690.66亿元，同比增长22.9%，对全省规模以上工业主营业务收入增长的贡献率达到74.3%，全省已建成180个产业集聚区，有力地推动了新农村社区和城镇化建设。实践证明，加快产业集聚区的建设发展，是实现党的十八大提出的“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的有效载体。 
　　但是，目前我国产业集聚区建设还存在着很多亟待解决的问题，如很多集聚区基础设施不健全，重产业引进轻产业集聚，主导产业规模不大，区内企业关联度不高，产品附加值较低，在全球价值链中处在中、低端节点，环境污染严重，等等。深究其原，固然有自然环境、经济发展基础、资金短缺等多种原因，但是地方政府的施政理念、政策实施等行为也是影响产业集聚区发展的一个非常重要的因素。很多地方政府在对产业集聚区实施管理治理过程中，出现了职能越位、错位和缺位的现象，制约了产业集聚区的健康快速发展。 
　　笔者认为，产业集聚区有着自身的时代特征，在经济、环境（生态）和社会生活三个层面，分别受经济规律、自然规律和社会发展规律的制约，地方政府功能应根据不同的特征做准确的定位，使各种发展要素通过内在聚合机制结合在一起，产生城市基础设施、公共服务和产业聚集“化学反应”，进而释放巨大经济效益、环境（生态）效益和社会效益的“正能量”。 
　　1 在促进经济层面上，产业集聚区是高关联性的特色产业示范园区，遵循经济规律，尤其是市场经济发展规律，政府职能重在引导 
　　高关联的特色产业是产业集聚区的最主要标志。我国经济技术开发区始建于1981年，1994年前后掀起全国性创建高潮，工业园区建设始于本世纪初。经过多年的建设发展，“两区”（经济技术开发区和工业园区）为国家和地方建设以及社会发展做出了巨大贡献。但是从实践中看，“两区”往往强调的是“技术”，忽视了区内企业之间和产业之间的内在经济联系，关联度不高，资源利用率低，环境污染较重。同时，“两区”建设产业特色不明显，同一项目全国各地重复建设，竞争环境不良，大量土地荒废闲置，很多地区“开”而未“发”。其经济增长呈现主要靠出让土地、投资拉动等形式的“无业（无特色产业）的增长”。产业集聚区的出现是“两区”发展的必然结果。要避免“无业的增长”，就要在继续注重“技术”的基础上，更加强调经济层面上的产业关联和特色发展。 
　　在促进产业集聚区生产建设、发展特色产业这一层面上，地方政府要实现“有效政府”的目标，必须做“有限政府”，一定要遵循经济发展规律，尤其是社会主义市场经济发展规律，坚持“因地制宜”、“因时制宜”和“因人制宜”的原则，有所为，有所不为，真正建出特色来。政府功能主要体现在引导、扶持服务产业发展，扮好“向导”角色，重点做好推介、咨询服务和相关政策措施的制定工作，加强配套基础设施的支撑，构建产业转型升级平台。其中，要着重扶持科研院所、商会、行业协会、各类事务所等中介组织机构，确立它们的市场地位，明晰其权责范围，提高它们与地方政府和企业的沟通与协调能力，增强其专业服务能力。目前，许多地方科研院所落户集聚区，对园区建设作用凸显。 
　　地方政府在建设产业集聚区要避免经济发展认识上的误区。首先，产业集聚区不是企业、产业，资金、人力、技术的简单集中，而是众多发展单元、要素的无缝链接。这种特色产业又不是单一的产业，而是当地的主导产业、支柱产业，并能围绕其形成有机联系的、有机组合的产业集群及企业集团。其产业链条模型不是“单链”，而是“网链”。其次，特色产业也不仅限于工业，农业、服务业只要有条件都有可能成为重点发展产业。比如，一些交通枢纽地区，完全可以考虑把物流业作为主导产业，从而带动通讯等其他产业发展。因此，特色产业建设要找准突破口、切入点。再者，产业集聚区建设最主要的是避免建成小而全的封闭式“庄园”园区。产业集聚区内各产业各企业间也存在竞争，也要竞争，资金、技术、人才和原材料等资源要素在区内市场上流动配置，这是产业集聚区健康发展的内驱力。全国相同或相近产业园区之间也应形成良性互动，避免恶性竞争。这要求国家在发挥市场调节作用的基础上，运用政策手段，理顺中央和地方权限及利益分配关系，做好宏观产业政策调整，促成科学的产业布局，实现产业集聚，产业升级。 
　　2 在保护生态环境层面上，产业集聚区是高效能化的低碳、绿色、循环产业示范园区和美丽园区，遵循自然规律，政府职能重在督导 
　　经济发展的物质基础是自然资源的消耗利用。产业集聚区出现的时代背景是低碳经济、绿色经济和循环经济的兴起和发展。这三类经济发展理念、模式虽各有侧重，但都注重资源利用的高效能化，强调对生态环境的保护。因此，产业集聚区必须首先是低碳经济产业园区。目前我国的单位能耗是发达国家的数倍，甚至高于印度等发展中国家。集聚区企业要大力发展高新科技产业、采用先进的管理模式，建立健全清洁能源结构和清洁能源机制，提高能源利用效率、利用效应，最大限度地减少高碳能源消耗，实现低耗能、低排放、低污染为标志的经济发展模式。要发挥区内龙头企业的带动作用，从低碳设计、采购、制造、营销等方面，强化企业的低碳供应链管理。同时，产业集聚区又是绿色经济产业区。要以经济发展与环境的和谐为目标，将环保技术、清洁生产工艺等众多有益于环境的技术转化为生产力，并通过有益于环境或与环境无对抗的经济行为，实现经济的可持续增长。更重要的是产业集聚区是循环经济发展示范区，要认真贯彻国家《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》，采取“资源—产品—再生资源”模式的经济增长方式，在区内实现最大限度优化配置资源、最大限度提高资源利用率、最大限度资源使用效益，做到生产和消费污染排放最小化、废物资源化和无毒化。首先企业要依靠科技进步，以企业内部的物质循环为基础，实现构筑企业内部的小循环。其次以产业集聚区内的物质循环为载体，通过合理组织，在产业的纵向、横向上建立企业间能流、物流的集成和资源的循环利用，构筑企业之间、产业之间的循环。重点在废物交换、资源综合利用，以实现园区内生产的污染物低排放甚至“零排放”，形成循环型产业集群。目前全国各地已有成功的范例，尤其在一些工矿区已取得较好效果，值得肯定推广。对于各产业集聚区之间和整个社会而言，要用大手笔做好大循环。这方面美国等发达国家在处理工业废弃物的经验值得借鉴，以美国为例，2011年全国有近6万家废弃物回收利用企业，提供就业岗位达100余万个，每年的毛销售额高达2500亿美元。该行业的发展规模与美国的汽车业基本相当，其中最大的一块是纸制品的回收利用，年销售收入达500亿美元。我国每年的工业废弃物成倍增长，蕴藏着很大的产业发展潜力，大有文章可做。
发展低碳、绿色、循环经济是产业集聚区的必然选择，也是时代发展的必然要求，它规制了产业集聚区的自然特征，也决定了产业集聚区必须是美丽园区。产业集聚区是大自然的一部分，是人类社会的物质景观。因此从改善和利用生态这一层面上讲，产业集聚区发展必须尊重自然规律，不能以破坏自然来求得暂时、畸形发展。强调产业集聚区的自然特征是避免发展中再遭自然的惩罚。目前，资源过度开发、环境严重污染，全球气候变暖，极端天气加剧，正在吞噬着人类创造的文明，我们已经付出了沉重的代价。作为负责任的大国、作为有所作为的社会主义国家，要肩负节能减排，建设美丽中国，创造人类发展美好环境的历史重任。节约资源就是创造财富。循环利用资源更突显人类的聪明才智。要避免“无未来的增长”，国家必须加强生态环境保护力度，从可持续发展角度，指导、约束产业集聚区发展。各地产业集聚区要担当当地构建资源节约型和环境友好型社会的典范。地方政府更要做“有为政府”，加强督导，严把环保关。地方政府在制定产业集聚区发展优惠政策时，环保的标准、门槛不能降低。尤其对技术含量高的集聚区，要严格布局，严防高科技背后的高能固体废物、辐射和废液污染。据报道，美国“硅谷”的地下水曾含有100余种有毒化学物质。我国出现的大面积雾霾，也给我们敲响了警钟。国家应该把产业集聚区的废弃物总量、附近河湖水域水质和蓝天白云（空气质量）作为地方政府业绩和产业集聚区发展的重要考核指标。 
　　3 在提高社会生活水平层面上，产业集聚区是强动态式的社会和谐示范园区，遵循社会发展规律，政府职能重在主导和疏导 
　　和谐示范区和美丽社区是产业集聚区发展的社会特征，要保持和促进产业集聚区的和谐发展，避免“无情的增长”，就必须遵循社会发展规律（尤其是社会主义社会发展规律），大力倡导社会主义核心价值理念，促进人的全面发展。在提高社会生活水平这一层面上，政府的功能体现在主导和疏导上。这也是社会发展规律在产业集聚区建设上的要求。 
　　产业集群作为一种产业网络组织，必然存在着风险。这些风险大致有诸如企业过度拥挤、产业结构、创新惰性、封闭自守、信任危机、龙头企业管理不善等内生性风险；有外部经济周期变动、产业安全、技术、人才等外生性危险。这些风险同时伴随着产业集聚区的快速发展。需要高度关注的是，虽然高度关联的企业和产业客观上使得产业集聚区内失业人员降低在最低程度，有利于社区和谐稳定。但是，产业的集聚必然带来人口的集中，由于产业集聚区产业“网链”的存在，一旦某个关键环、链发生问题，都有可能导致“多米诺骨牌”效应，给社会稳定带来风险。加上作为市场竞争产物的产业集聚区，区内工作和生活节奏加快，在目前社会收入分配机制不健全的条件下，很容易出现从业人员压力增大，收入差距拉大，各阶层幸福感指数落差较大等不和谐因素。因此，一方面，区内经济实体要加大和谐企业建设力度，努力建设先进的企业文化，强化工会组织建设，建立健全职工利益有效诉求长效机制和职工心理疏导长效机制，使社会张力得到释放，社会情绪得以宣泄，消除不公平、不稳定因素，力避“蝴蝶效应”，预防各类极端事件的发生。另一方面，地方政府要积极加大和谐社区和美丽社区建设力度，建立预警机制，制定经济社会风险评估制度，形成政府、社区、行业协会、中介组织、企业等多方治理共同机制，搞好教育、医疗卫生、娱乐等公共服务设施建设，增强服务功能，推进生产生活服务的社会化，创设适于安居乐业、全面发展的生活环境。 
　　作为一种经济发展选择模式，上述的三个基本特征是产业集聚区的内在本质体现，这些特征是并存互动的关系。正是在此意义上，政府功能定位一定要科学，要遵循自然规律、经济规律和社会发展规律，以不越位的职能服务做有限政府，以不缺位的服务做有为政府，以不错位的服务做有效政府，力避乱作为、不作为，避免“无业的增长”、“无未来的增长”和“无情的增长”，真正将“生产、生态和生活”统筹兼顾，发挥产业集聚区才能在推动区域经济发展和社会进步方面发挥其示范、带动、辐射作用，让产业集聚区成为经济和社会发展的引擎，成为建设美丽中国的样板社区。