学者张康之说过“人类社会有了政府以来，政府规模的非理性扩张就一直处于一个周而复始的运动过程中，因为政府与社会的复杂关系不断地推动着政府规模的扩大。”回顾改革开放以来我国进行的六次行政体制改革，行政机构总是在“职能分化，机构臃肿——部门合并，精兵简政”之间循环。现如今我国的行政体制仍然存在着机构林立、职能交叉、揽权推责、效率低下等问题。要建立廉洁高效的服务型政府，必须建立一种制约政府规模扩张的制约机制。那么，究竟是什么原因导致了政府规模的扩张？以下从社会分工、组织管理、公共需求的角度进行分析。 
　　一、政府规模扩张是社会分工精细化的必然结果 
　　随着社会的发展，社会分工不断朝着更加精细化的方向推进。亚当·斯密曾说过，社会分工是社会进步必要条件之一，也是社会发展的必然趋势。社会分工的发展促使社会经济活动日益专业化，衍生出更多的社会活动的环节，分工越细，增加的社会环节就越多，相应的就会产生更多的利益主体。利益与资源总是稀缺的，势必引发激烈的竞争。分工的细化产生了单个人的利益或单个组织的利益与社会共同利益的矛盾。为了调节这种矛盾并将这种矛盾控制在适度有序的范围内，政府就必须在原有的基础上投入更多的资源用于加大对竞争性利益和资源的调控和管理。如设立新的规范性机构、增加更多的人力资源、利用新的调控手段等。社会分工的发展导致社会更加激烈的利益竞争，利益的平衡造就了政府规模的增长。同时，社会分工的发展也加速了社会组织结构内部的分化，分化后的社会组织所承担的职能的专业性越来越高，社会组织彼此之间的依赖性越来越强。以前由一个人或少数人完成的工作被分化为几倍于以前的人员去完成，其中任何一个流程、工艺环节，甚至是一个人的失误都会影响整个社会活动的进程。这种日益加强的关联性使得社会组织的公共性越来越强，公共性的权利与责任由政府承担是最好的选择。于是，私人权利的行驶空间越来越被侵蚀，公共权利的运行空间不断扩大，也就是说，社会分工使组织公共性增强直接引发政府规模扩张。 
　　二、政府规模扩张是官僚组织存续的内在要求 
　　迄今为止，官僚制组织仍然是最有效的一种组织结构和管理体制，但是其缺点也是显而易见的。行政机构和官员队伍存在着一种自我膨胀的内生张力。随着社会分工的细化，按照专业化和责任明晰的原则，政府必须不断分化出相应的机构和人员去负责相应的事务，从而导致政府机构和人员不断增加，即使是已经完成使命的组织部门也不会自动消亡。因为理性的官员和行政组织不会自发放弃权利和既得利益，而是寻求一切可能的机会证明自己存在的必要性。于是他们不断地忙碌地工作，工作量的持续扩张就是为了证明自己存在的价值而避免被裁撤。这样，新设立的部门越来越多，而必须裁撤的部门仿佛不存在，在官僚系统中充斥着大量曾经发挥过作用而现在已经不必要继续存在的部门，这更进一步的加速了机构的臃肿和预算的急剧膨胀。在一个机构内部，根据帕金森定律，当行政官员感到自身工作量难以负荷时，会想到增加下属，而且为了避免能力超强的下属威胁自己在官僚系统中的地位，会倾向于增加能力平庸的下属。能力平庸的下属不能胜任工作时，再聘用更加平庸的下级，由此循环，工作人员的数量不断增加。工作人员的增加会演化出更多的矛盾和摩擦，人为地制造出更多的工作，使他们看起来更加忙碌。而且，专业分工、责任明晰的高度分化的部门和机构，关注本部门的责任目标更甚于政府的总体目标，在客观上加剧了自身的封闭性，于是在客观上刺激了部门利益本位主义。当前我国行政体制内各部门之间条块分割、推诿扯皮的现象便由此而生。 
　　三、政府规模扩张缘于公共需求提升的外在拉力 
　　有学者断言，中国社会的主要矛盾已经由“人民日益增长的物质和文化需求与落后的社会生产之间的矛盾”转变为“公众日益增长的公共品需求与公共产品供给短缺低效之间的矛盾”。经济与社会的发展、权力的多中心化趋势催生了公众对公共产品更高的需求，这对政府的职能提出了更高的要求。具体表现在三个方面：其一，公共需求的主体增多，随着收入的增加和生活质量的整体提升，城镇中的低收入群体和广大农民由潜在的公共需求主体加速转变为现实的公共需求主体；其二，公共需求的结构升级，由传统的住、行、水、电等基本生活服务设施转变为教育与发展、医疗与健康、社保与就业等更高层次的公共需求；其三，公共需求的质量提升，高品质的公共产品与服务需求在不断追加，不仅要求政府提高所提供的公共产品的质量标准，而且要求政府能够更加快速、精准地回应公众日益多样化、个性化的公共服务需求。另外，逐渐追加的如食品安全、教育质量、医疗服务、防灾抗灾、公共交通及安全等问题处理的难度也在不断加大，政府不得不提升公共事务处理的技术含量，而技术的提升则意味着公共支出、专业化的处理机构与人员的扩张。这些都要求政府必须投入更多的资源来提高公共产品与公共服务的供给能力，这是一种基于需求变化引起的政府规模扩张。 
　　政府规模的过渡扩张意味着政府纵向层级或横向部门的增加，从而导致行政运行成本增加；行政运行效率降低；引发公众对政府的信任危机；权利寻租加大政府道德风险等问题。因此，提高政府效能必须建立一种制约政府规模扩张的制约机制，而且，这种制约机制应该随着社会的发展和外部环境的变迁不断调整。当前，社会生产力高度发展，社会分工日益精细，知识信息传递更加便捷，我们所探索的行政体制改革应该充分整合政府行政资源，延长管理半径，规范行政管理，提高行政运行效率。 
　　党的十八大报告指出要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。”未来我国行政体制改革应从纵向上减少行政层级，推行扁平化管理；从横向上合并职能相同、相近、相似的机构，实行大部制改革。近年来，我国先后在海南、浙江、河北、四川等地实行省直管县试点，取得了很好的成效，2010年4月中央决定对河北、山西、浙江等13个省25个镇开始“镇级市”试点，尽管暴露出一些问题，但是总体上值得肯定。2013年2月，十二届全国人大一次会议和全国政协十二届一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。这次改革后，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。这些都充分说明我国行政体制改革将以职能转变为核心，继续简政放权、改革机构、完善机制，为全面建成小康社会提供制度保障。